フィリピンの概要と動静

筆者は2019年8月までの3年半にわたりフィリピンの首都マニラで過ごした。ASEAN諸国の中でも高成長が続くフィリピンでは、開発によって街の景色が日々変化し、その中で人々は活力にあふれている。
しかし、高い経済発展を遂げている首都マニラに社会インフラ整備への投資が集中した結果、地方都市との経済格差は拡大しており、同国の均衡ある発展の実現にとって国家的な課題となっている。マニラやセブ以外にも経済成長が見込まれる地方都市は点在しており、こういった街では従来の公共事業だけでなく、民間のノウハウを活用したPublic Private Partnership（官民連携、以下、PPP）によるインフラ整備が望まれている。特に課題が多い水道事業分野では、日本企業の技術や運営ノウハウによって改善できる余地が多くあり、親日国であるフィリピンでは日本企業への市場参入にかかる期待値は高い。

フィリピンはASEAN諸国の中で2番目に多い1億1,000万人の人口を擁しており[1]、大小合わせて約7,600以上の島から構成される島しょ国である[2]。400年以上にわたりスペインの植民地であったが、その後20世紀初頭からアメリカ、日本の統治を経て1946年に独立した。
2019年までの直近10年間のGDP成長率は年平均で6.7%と高い水準で推移し[3]、BPO（Business Process Outsourcing）、観光、金融・保険などのサービス産業や製造業、電子部品の輸出が同国の経済を牽引しており[4]、日本企業にとってもASEANにおける重要な生産拠点の一つである。
ロドリゴ・ドゥテルテ現大統領（2021年8月時点）はインフラ投資に積極的であり、特にマニラ首都圏と地方部の格差是正を実現する手段として、水分野を含む地方部のインフラ整備を政権公約の一つに掲げている[5] 。2020年には、SDGs達成に向けて水資源分野の公共事業投資に係る行政手続きの承認プロセスを2030年までに迅速化するよう指示しており[6]、地方部における水インフラ整備は拡大していくと考えられる。

フィリピンにおける上下水道事業

水を得る権利は国連によって認められた基本的人権の一つである[7]。SDGsの目標6に「安全な水とトイレを世界中に」が掲げられていることからわかるように、水インフラの整備は開発途上国の主要課題の一つであり、昨今ではESG投資やインパクト投資などで注目されている分野である[8]。世界各国の水道事業の運営形態はさまざまではあるが、水への平等なアクセスは政府機関が最終的にその提供義務を負う。

まず、フィリピンの上下水道事業に携わる主要な行政機関を紹介したい（図1参照）。水道事業の運営形態は大別すると、マニラ首都圏、およびその他の地域・都市の2つに分けられる。マニラ首都圏では、過去に水道公社による事業運営が行われていたが、非効率な経営と巨額の赤字が問題となり、世界銀行の支援の下、民間企業2社（Manila Water、Maynilad）が1997年に運営業務をコンセッション契約[9]として引き継いだ[10]。これら2社には地場大手財閥や三菱商事、丸紅がそれぞれ出資している他、サプライヤーとして日系・外資メーカーを惹きつけることもできており、水道事業の民営化成功例として世界的にも知られる有名な事業モデルとなった[11]。

一方、地方都市においてはセブ首都圏での横浜ウォーターや日立製作所および横河ソリューションサービスの取り組みが知られているが、ほとんどの地域では従来の地方行政機関が主導する整備が主流である。国家全体の整備政策は公共事業道路省（Department of Public Works and Highways, 以下、DPWH）が立案し、その実行は日本の市役所にあたる地方政府（Local Government Unit, 以下、LGU）が担う。実際の運営は水道区（Water District, 以下、WD）といわれる各地に設置された水道公社が実施する。WDの管理・監督や整備費用の貸付などを行うのが地方水道公社（Local Water Utilities Administration, 以下、LWUA）であり、地方部における水道事業の課題などを把握するうえで重要な機関である。

図1：水道事業に関連する行政機関の役割と関係図

出典：世界銀行、アジア開発銀行、NEDA、LWUA、MWSS、JICAなどの各種資料よりクニエ作成

このような行政機構の中で上下水道の現状はどのようになっているのだろうか。

上水分野

UNICEFの最新の調査[12]では国民の94%が最低限の飲み水を確保することができており、東・東南アジアの全体の平均値と同水準である。親子が何時間も歩いて井戸から飲み水を得るような光景はフィリピンではほとんど見られず、地方部の一般家庭でも蛇口をひねれば水は出てくる。各戸給水率は都市部で8割、地方部で4割と、ほぼ100%の日本と比べると低いが、飲料水は全国至る所に点在する水屋から購入できるため、不便はあるが不足することはない。しかし、人口増加、工業・かんがい用水の増加、生活水準向上などの社会的要因によって、2025年までに国内19主要都市で給水量が不足するとフィリピン政府は警告している[13]。また、気候変動により降雨パターンが変化しており、2015年末には同国で最悪と言われる干ばつが発生した[14]。水源開発や上水インフラ設備の増強は急務である。

下水分野

2015年の環境天然資源省（Department of Environment and Natural Resources, 以下、DENR）のデータによると、下水網に接続されている家庭は国家全体で10%に留まり、国民の約80%以上は各家庭やコミュニティに設置された浄化槽（セプティックタンク）に汚水をためる。フィリピンの法律（共和国法9275号）では工業・商業施設には汚水浄化施設の設置、一般家庭については浄化槽の設置が最低限義務付けられているが、実際は生活排水が垂れ流しになっているケースも多い。加えて、浄化槽の汚泥を定期的に回収している自治体はごくわずかといわれており、首都マニラでさえも回収率は10%に留まる[15]。
2009年のアジア開発銀行の報告書では、浄化槽にたまった汚水や、回収されても未処理のまま排出される汚泥が原因で、全国6割の水源が何らかの形で汚染されていると報告している。また、亜熱帯地域に属するフィリピンでは台風やスコールによる洪水が都市部で頻繁に発生しており、その際に水没した河川や浄化槽からゴミや糞尿が氾濫地域に流れ込む。そのため、DENRの報告では、下水道の未整備に起因する腸チフスなどの感染症が原因で毎日55人が命を落としているといわれている[16]。DPWHは下水整備費の半分をLGUに対して補助する制度、NSSMP（National Sewerage and Septage Management Program[17]）を2012年から実施したが、当初想定した以上の実績をあげることができなかった。国家経済開発庁（National Economic and Development Authority）は、2030年までのマスタープラン（Philippine Water Supply and Sanitation Master Plan 2019-2030[18]）を作成しており、このマスタープランではこれまでさまざまな政府機関がバラバラに実施していた上下水事業を一括して所管する行政機関の設立や水事業専用のファンド設立などが目標とされており、整備が急がれている。

フィリピンで推進される「官民連携（PPP）」による外国企業の誘致

ドゥテルテ現大統領はインフラへの大規模投資プログラムであるBuild! Build! Build![19]を通じて、巨額の財政支出を投じた整備を推進している。それと並行してPPPによる整備も拡大している。フィリピンは1990年初頭に諸外国に先駆けてPPPを法制度化（共和国法6957号）しており、民間企業の技術や運営ノウハウの取り込みに積極的な国である。図2はASEAN主要国におけるPPP事業に対する財政支出の割合を対GDP比で表しているが、フィリピンはASEANの中で最も高くなっている（2015年時点）。

図2：PPPに対する公的資金の拠出額割合（対GDP%）

出典： “Public-Private Partnership Development in Southeast Asia”よりクニエ作成[20]

国内でPPPは推進されている一方で、日本企業による参入は簡単ではない。なぜなら、日本企業が過去に実施してきた海外案件のほとんどは、建設工事を請け負い、設備を納入するEPC契約（設計（Engineering）、調達（Procurement）、建設（Construction）の略）が主であったが、PPPでは設備納入後もインフラ事業の運営までもカバーする必要があるため、EPC契約以上の人財や資金が必要となってくるからだ[21]。

また、水道事業は公共事業（Public Utility）とみなされているため外資規制の対象となる。そのため、PPP事業に際して設立される特別目的事業体（Special Purpose Company, 以下、SPC）への外資出資額は全体の40%以下に制限されるため、地場企業とパートナーシップを結ぶことは必須となる[22]。この点は、パートナー企業との関係性や長期的な事業戦略構築の可能性などの点で、参入可否を判断する分水嶺となるだろう。
もちろん、地場企業と組むことのメリットは大きい。彼らは地域の課題や必要とされている技術を把握している他、PPP制度についても情報を得やすい。例えば、日本企業では日立製作所が地場の大手不動産企業であるFilinvest Development Corporationと水処理を専門とする合弁企業を設立している[23]。この取り組みは地場企業が持つ不動産への機材納入だけでなく、PPPといった公共事業への参入を効率的に達成する好例であるといえる。実際に、2021年7月にはFilinvestのグループ企業がセブ首都圏WDに提出した企画提案書では、日立製作所の製品を活用することが盛り込まれている[24]。この事例のように、信頼できるパートナーを見つけることがPPP市場に円滑に参入するための要諦であると考えられる。

地方都市における地場企業、外国企業によるパートナーシップを通じた上下水道整備

筆者が国家全体のPPP案件を管理・監督している組織、PPP Centerのウェブサイトに掲載されている上下水関連のプロジェクト[25]を調査したところ、59件（計画段階から稼働中のステータスを含む。2021年8月時点）を確認できた。

特にマニラ首都圏にあるルソン島での案件にはコンソーシアムの構成企業として外資系企業が応札している。例えば、2012年のマニラ近郊ブラカン市における上水整備事業においては、マニラ首都圏上下水道供給公社（Manila Water Company, Inc. 以下、MWSS）とのBOT契約[26]下にて240億ペソ（約480億円）規模の投資がなされ、応札企業の中にはBiwater International（イギリス）、Abengoa（スペイン）、Tedagua（スペイン、ACS groupの一つ）、MTD Capital（マレーシア）、K water（韓国）が、地場財閥系企業が率いるコンソーシアムに参画した。また、マニラ北西部に位置するスービック経済特区の水道事業のコンセッション企業であるSubic Water and Sewerageの株主の一つはシンガポールのSembcorpである。
しかし、残念ながら地方都市の案件では外資系企業の参入は確認できなかった。地方部ではLGUやWDとSPCを共同出資する形態（“Joint Venture”と呼ばれる）が主流である。主なサービス提供者は地場財閥系のMetro Pacific WaterやManila Waterであり、特に同国の元上院議員で大統領に出馬経験もあるマニー・ビリヤール氏が率いるPrime Water Infrastructure Corpによる実績が多く見られる。

少し前の事例であるが、水事業の巨大民間企業である「水メジャー」はどのような取り組みをしたのか紹介したい。フランスのVeolia Environmentはマニラの水道事業が民営化された際に、コンソーシアムの一つとして応札に参画していた。落札することはできなかったが、同社は2000年に経済特区として開発の進んでいたクラーク特別区（Clark Freeport Zone）の上下水道事業を25年間のコンセッション契約で締結した。しかし、その11年後の2011年にマニラ首都圏の上下水運営者のManila Waterに全株式を売却し、Veoliaは同事業から撤退した[27]。この事例で分かる通り、彼らは改善を通じてある程度の採算性と資産価値を付けた段階で他社に売却し、初期投資分の回収と売却による利益を同時に得ていると考えられる。

このようなインフラ事業の運営手法はフィリピンだけでなく、世界各地のPPP事業で一般的に行われている[28]。水道事業の民営化は株主が変わるたびに水道料金の値上げや不平等なサービス提供を引き起こし、先進国では再公営化が進んでいるなどのネガティブな意見を聞いたことのある読者も多いだろう。
しかし、事実としてフィリピンにおいて一番安く上水を提供できているのは、民営化が最も進んでおり、株主が何度も変化しているマニラ首都圏の水道事業者だ。一方で、水道代が高いのは主にバギオ市、カガヤン・デ・オロ市、イロイロ市など主要地方都市である[29]。地方都市ではかつてのマニラのように、非効率な経営や施設の老朽化による保守・運営費の増加、高い無収水率（Non-Revenue Water, “NRW”）などが続いていることによって、水道料金が高く設定されているのではないだろうか。

こういった課題に対して、日本企業の貢献できる技術や運営ノウハウは大いにあるだろう。しかし、契約した全期間にわたりSPCの株式を保有する必要はなく、一定水準の改善と運営が安定化した段階で、信頼のおける地場企業、インフラファンドや公社に売却し利益を得るといった出口戦略ありきの参入戦略を検討してもよいのではないだろうか。

事業可能性のある地方都市と日本企業への期待

日本企業の参入可能性のある都市は、人口が20万人以上で一定以上の歳入があるHUC （Highly-Urbanized City）が考えられる。LGUの財政状況やWDの財務諸表は監査委員会（Commission of Audit）のホームページに公開されているため、PPP事業のオフテイカー候補となりうる団体の最低限の財務指標は把握できる。加えて、都市の産業や開発計画などの将来的な水道需要も分析することによって、事業地の候補はある程度絞り込めるはずである。
例えば、ミンダナオ島北部の港湾都市であるカガヤン・デ・オロ市は農業、鉱業、物流、観光が盛んな人口120万人ほどの都市である[30]。現地で採掘される鉱物、加工食品や化学製品の原材料である農産物を求めて地場財閥企業だけでなく、日本企業ではJFEや花王、外資企業ではデル・モンテ、ネスレ、フィリップモリスなどの多国籍企業が生産拠点を有しており、今後は科学技術・イノベーション（Science, Technology and Innovation, 以下、STI）分野のハブ拠点として発展していくと見込まれている。

このように経済成長している都市はフィリピンに点在しており、かつ過去にJICAなどを中心に上下水事業の調査が実施されているケースも多い。そのため、日本企業にとってこれらの都市は未開の地ではなく、既に日本の製品やノウハウが現地の関係者に紹介されている市場なのである。経験則だが、筆者も同国の行政機関を幾度となく訪問し、日本政府や企業に対して信頼が厚いことを実感した。都市の成長に合わせて適切な解決策を継続的に提案していくことが、日本企業に求められているのはないだろうか。

おわりに

昨今、投資家や政府よりESG投資、インパクト投資[31]、気候関連財務情報開示タスクフォース（Task Force on Climate-related Financial Disclosures, 以下、TCFD）などに関連する情報公開[32]が企業に求められており、多くの企業がその対応に追われていることだろう。しかし、これらの世界的潮流が示唆することは体裁の良い報告書を作ることではなく、まず社会的インパクトを創出する事業を企業が作ることだ。もし、自社の製品や運営ノウハウを活かして、汚染水を飲み感染症にかかる子ども達を一人でも救うことができれば、それは十分なインパクトなのではないだろうか。
筆者は、日本の技術やノウハウがもっとフィリピンに浸透すれば社会は必ず良くなると強く信じている。COVID-19によって難しい事業環境であることは認識しているが、本稿によって少しでも多くの方がフィリピンに興味を持っていただけたら幸いである。